蓝皮书:做好流动人口服务管理 须加大推行居住证制度

中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社今日联合发布2017年《法治蓝皮书》,并发布了《流动人口服务管理的法治化与现代化——杭州市余杭区加强和创新流动社会治理的实践》调研报告。

报告指出,加强和创新流动社会治理,必须运用法律方式和法治思维,在法治的框架内积极推进流动人口服务管理体制机制创新,不断提高流动人口服务管理的法治化、现代化水平。

流动社会治理:任务与挑战

报告指出,长期以来,流动人口为推动人口流入地经济社会发展及流入地与流出地的经济文化交流做出了重要贡献。与此同时,流动人口的大量涌现为中国现有的社会管理模式带来了巨大的压力和挑战。对人口流入地而言,流动人口带来的不仅是本地户籍人口与流动人口的隔阂和竞争,而往往更是贫富、城乡、区域等各种差别和矛盾的叠加,社会治理和管控的任务不断加重。因此,探索建立行之有效的新的流动社会治理模式成为中国面临的一个重大课题。加强和创新流动社会治理,必须统筹做好流动人口和本地户籍人口的管理与服务工作,其中做好流动人口的管理与服务,包括户口管理、居住管理、计划生育管理服务、医疗卫生服务、劳动就业服务、子女入学在内,是流动社会治理的一个重要方面,也是当前流动社会治理中迫切需要解决的重大任务。

目前,中国流动社会治理中仍然在制度建设、观念机制和管理手段等方面存在不少问题,离治理法治化、现代化的目标还有相当差距:一是缺乏政策法规保障,有效制度供给不足;二是观念与机制落后,与社会形势不相适应;三是管理手段单一,难以满足治理需要。

余杭治理实践:规范与创新

余杭区地处中国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多地区之一的长江三角洲城市群,目前流动人口在册底数已超过本区户籍人口登记数,出现“人口倒挂”现象。面对流动人口数量大、流动性强等形势,余杭区着眼长远、统筹谋划,在法治框架内积极推动改革创新,努力提高流动人口服务管理的法治化、现代化水平,在加强和创新流动社会治理方面迈出了重要步伐。

一是完善顶层制度设计,实践“以居管人”。把“以证管人”“以房管人”作为流动人口管理的重要手段,把居住管理作为掌握流动人口底数的关键,筑牢流动社会治理基础。二是立足产业结构调整,实践“以业导人”。把流动人口管理服务工作纳入国民经济和社会发展总体规划,通过产业结构的结构的市场手段,在法治的框架内变控制为疏导,调整带动流动人口结构的优化。三是强化社会综合治理,实践“以治疏人”。通过实施社会治安重点人员、重点领域、重点地区联动管控和排查整治,有效促进了平安社会建设,为流动人口治理提供了良好的氛围。四是推动公共服务升级,实践“以服留人”。

余杭区秉持将来余流动人口视为“新余杭人”的理念,以开放、包容、共享的精神做好流动人口的服务工作,积极推进基本公共服务均等化,提高流动人口公共服务水平。近年来,余杭区对流动人口就业、就医、就学、计生、法律、文化、保障、维权等方面积极开展了各项工作,从而有效统筹了人、财、物等公共资源对流动人口的投向,确保了各项服务举措落到实处。

服务管理完善:守正与创新

加强和创新流动社会治理,离不开法治手段介入,必须不断提高流动人口服务管理工作的法治化、现代化水平。从根本上讲,必须强化流动人口服务管理的法律支撑,加强和创新流动人口服务管理的工作机制。长远来看,解决流动人口服务管理中的问题,必须依靠户籍改革,逐渐把流动人口“市民化”。就目前而言,必须大力推行居住证制度,持续推进基本公共服务均等化,强化信息资源的整合和利用,不断提高流动人口服务管理工作的信息化水平。

现阶段,做好流动人口服务管理工作,必须加大居住证制度的推行力度,让居住证成为流动人口在流入地居住就业的必要凭证。最关键的是,必须坚持以“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”为目标,健全流动人口服务政策体系,逐渐由以“户籍”为标准到以“常住”为标准的公共服务供给与获得。

政府职能部门要按照职能分工,抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障、计划生育、入户等方面的配套政策,将户籍人口和流动人口纳入人口政策统筹研究。各级政府及职能部门要定期开展流动人口公共服务需求和权益保障调查,为制定完善公共服务政策奠定基础,并着力解决流动人口最关心、最现实、最直接的民生问题。

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