报告:户籍改革进展缓慢 积分落户作用有限

“为何户籍制度改革进度在各地程度不同?各地户籍制度开放程度到底差异多大,其影响因素有哪些,目前还较少有系统分析,特别是科学的量化分析。”4月25日,中国人民大学国家发展与战略研究院发布的2017年第7期政策简报《户籍制度改革动因分析及进一步改革对策》,对此进行了深入研究。

报告的作者、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学经济学院副教授孙文凯指出,地方政府推进户籍改革过程中仍存在不少问题:涉及核心利益时改革主动性不够;户籍制度仍然捆绑着太多公共福利;建立统一登记的居民户口并没有解决户籍所在地的待遇差异;积分落户作用仍然非常有限;户改有时未能完全遵循农民意愿。

报告认为,由于户籍制度承载着大量公共服务和公共财政的附加值,户籍改革意味着利益格局的再调整,因而户籍改革于政府层面面临着利益博弈,个体层面也由于地区差异、户口相对的福利价值变化等因素而难以统筹推进。另外,一直以来中央缺乏对各地户籍改革的协调与统筹,使得户改难以有效全面推进。此外,各地区间存在经济发展水平差异、财政能力差异和人口结构现状差异,都会导致各地采取不同的户籍开放程度。

“大多数时候户籍开放度在向前推进,但有的时候甚至会出现倒退,比如对直系亲属投靠落户要求现在正在大城市变得日益苛刻。”报告分析,在2001-2012年这段期间,中央层面并没有出台重要的户籍制度改革文件,不同地区对户籍制度改革的自主性非常大。随着市场经济推进和流动人口更大规模形成,地区间人口流动频繁,在这段时间各个地区因地制宜地进行了差异化户改。有时户改政策又以另外的形式体现,如用积分制替代准入制。有的地区部分时间还执行蓝印户口,介于暂住证和正式户口之间。“有些政策是随着经济环境而不断调整的,比如投资和购房落户往往在经济不景气时放开,而经济过热时甚至限制外地人购房,对于亲友投靠则整体在大城市有从紧趋势,对于高学历等人才项目则相对稳定。”

报告对2013-2015年21个典型大城市进行了户籍开放度(或落户门槛难度)测算,发现:各大城市户籍开放度存在显著差异,户籍人口城镇化率越低的地区往往落户门槛越高,北上广深四个主要城市获得户口难度最大。这意味着户籍制度彻底改革在大城市仍然存在较大困难,要实现完全的户籍开放仍然任重道远。

报告还通过构造若干大城市三年的户籍开放度指数,形成了21个城市户籍开放度的3年面板数据,进一步定量分析了户籍开放度的影响因素。研究发现:政府现有财政支出越多,户籍越难开放;城市生活水平越高,即工资和收入越高,则越难开放;人口密度越高,则越难开放;主管官员的年龄越大越倾向于开放;领导出生于本地,则越倾向于开放;领导属于中央下派官员,则由于有一定资源而更容易开放。

报告认为,当前一些对户改的政策分析过于粗糙,比如很多对农民工城镇化成本的估计方法很不科学,往往只考虑平均成本而不考虑边际成本,不能科学判断下一步改革的成本收益,这需要学术界进一步参与。但学术界目前获取完整的户籍改革历史资料并进行量化分析还存在一定困难,这很大程度来自于收集原始资料的困难。

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