揭秘:积分落户制首创为何是中山?

2009年12月16日,中山在全国率先推行流动人员积分制管理制度,以积分排名方式安排外来流动人员入户、子女入读公校,进一步推动公共服务均等化。外来人员通过积分方式入户,打破了户籍制度的坚冰,为户籍改革提供了一个可行的途径。南都记者梳理5年多来积分制政策的变迁,发现积分制在异地务工人员享受公共服务的广度和深度上均有所拓宽。截至目前,中山共给予18628名流动人员积分入户资格,预计全市可通过积分制解决5万余名流动人员的入户问题;共给予52848名流动人员子女积分入读公办中小学一年级待遇;给予393名流动人员入住公租房的待遇。

“外来工入户中山”

8年前开始探索

所谓“积分入户”,是指对外来流动人员的学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等进行指标量化评分,当积分达到规定值时,即可申请在城镇落户。2010年1月12日,中山市《流动人口积分制管理办法》正式启动,接受全市122万外来务工人员“积分制”入户、入学申请。但其实从2007年起,中山就开始“外来工入户中山”的探索,当时是试验以评选“百佳外来务工人员”方式探讨外来工入户中山的可行性,被评为“百佳”的外来务工人员可选择自愿加入中山户籍。

据省社会科学院社会学与人口学研究所原所长郑梓桢表示,虽然中山的积分制起源于“百佳外来工”评选,但积分制实施以后,入户不再仅仅局限在对优秀外来工的奖励上,而旨在建立一个对所有外来人员都公平的户口机制。中山决定每 年按照社会经济发展需要、以积分排名的方式为外来流动人员安排一定数量的入户指标,并逐步实现对外来务工人员的基本公共服务均等化。“积分制以公开透明的方式,解决了有限公共资源如何分配的问题。”郑梓桢说。

“用定量的方式

最能体现公平性”

为什么是在中山首创的积分制?作为中山市流动人口积分制管理研究课题的主要参与者,郑梓桢表示,“积分制的产生不是偶然的,因为流动人口的城市化需要一个理性、平等、公平的途径。”他说在珠三角、全国范围内,从活跃的人才、资本、企业税源流动中总能受益的市、镇,应当针对这样的流动出台利益补偿均衡机制,而积分制正是出于这一补偿机制,“改革开放三十多年,广东对外来人才一直奉行‘拿来主义’,经济才得到高速发展。而广东的发展,在引进人才的过程中,除了必要的补偿机制外,还必须付出一定的‘基本公共福利’”。

“在中山做积分制项目有很偶然的原因,也有一定必然性”,郑梓桢表示,“我一直有一个念头,在科研上,我认为积分永远是最公平的,用定量的方式最能体现公平性,我当时已经做了几十年的社会、人口学的研究,一直想找个地方将积分制的理论付诸实践,但一直苦于没有响应者”。直到中山市流动人口办的李有林主动找到他,也提出了这个想法,“我们在互相有同感的基础上,就开始做这个项目”。郑梓桢说,中山从领导到普通市民都很包容,“这使我对将来积分制的开展很有信心”。同时,中山对流动人口管理的网络已达到街道(镇),甚至村(居)社区的地步,流动人员管理体系相对完善,流动人口办与公安部门的互动也相当密切,这都能将很虚的工作做到实处,“从主客观两个方面,中山比较适合首先开展积分制,所以我选择了在中山首创积分制”。

计分标准中

  个人素质占比较高

2012年,中山市委书记、市人大常委会主任薛晓峰在接受央视《焦点访谈》栏目组专访时曾表示,实施积分制的重要意义在于建立了全新的制度设计,为异地务工人员入户和享受教育等基本公共服务提供了现实可行的途径;优化了城市人口结构,为中山发展留住大量适用人才;促成了激励式的规范化管理,有利于在新中山人中形成健康向上的导向。薛晓峰认为,通过积分制入户入学人数有限,但这种激励引导作用却是无限的。“比如,通过积分入户的异地务工人员,有半数以上成为了中山市的志愿者,参加中山各类社会公益活动,这是一种非常可喜的现象。”

“有本事比有房产、有钱更重要。”中山市副市长、市公安局局长谭培安如此解释积分制设计的意图:体现了向高学历、高技能人才倾斜的政策导向。依据积分制管理计分标准,个人素质在整个指标体系中占有较 高 比重 。在附加分的设置上,对年龄在16周岁以上、35周岁以下人员予以加分。谭培安解释说,长远来看,珠三角地区肯定不能依靠户籍人口来解决劳动力短缺 和 人 口老龄化带来的问题,“在流动人员积分制管理中也有这方面的考虑,就是欢迎广大青年来中山创业、生活。”

记者观察

逐年调整政策避免指标浪费

据市流动人口办相关负责人介绍,中山积分制管理工作的原则是总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名。其中,“分区排名”就是以镇区为单位,申请人根据积分高低,轮候享受入学入户等待遇。既然是按分区排名,在积分入户制度开展之初就有可能出现各镇区的指标使用情况不平衡,“比如城区的石岐区、东区、西区等,常年申请人数爆满,甚至出现申请人数与指标数之间存在3比1的情况。而古镇、小榄等镇则是年年指标用不完,申请人数低于指标数”。最初未用完的指标并不能在镇区间流转,这就形成了全市指标数年年用不完的状况。

2010年至2014年,入围人数、入围率、指标使用率3项指标均是逐年增加。相应地,未成功取得入户资格的人数及剩余指标数则是逐年下降。据分析,指标用不完的问题,是通过逐年的政策调整予以完善。2011年,流管部门建立计生审核前置机制,有效减少了流动人员提出入学入户排名的盲目性。在申请人数减少的情况下,入围人数却增加了,入围率及指标使用率自然就会提高。2012年,新政拓宽了积分入户的覆盖面,首次允许用人单位派驻中山分支机构人员申请积分入户,这使得当年指标使用率进一步提高。

二次排位使指标使用率提高

2013年入户指标使用率100%,未造成浪费。一方面是得益于当年入户门槛进一步降低,房产限制性要求放宽,如允许在中山市有合法职业连续满3年的无房产的流动人员,也可申请积分入户排名。另一方面,入户指标使用率达到最高则得益于积分入户二次排位的实施。2014年,在保持指标使用率达100%的情况下,当年入围率甚至达到了99.68%。

今年,指标使用情况又发生变化。市流动人口办相关负责人解释,中山积分入户采取二次排位规则实施两年以来,积分入户指标使用率大幅提高,但在实际工作中,出现部分镇区二次排位入户人数多,人口承载压力大且部分流动人员通过较低分数取得入户资格达到解决子女入学的目的,“群众反映有失公允”。因此,考虑镇区承受能力和制度的公平性,适当限制二次排位入围人数,明确各镇区二次排位入围人数不超过其当年入户指标数的10%。故最终出现积分入户指标使用率及入围率由去年的100%及99.68%回落到今年的87 .75 %及90.78%的情况,539个名额未被使用,392人未能成功入围。

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